L’efficacité de la délibération [OCDE]

Cet article fait suite à l’étude cas par cas des différents modèles de délibération identifiés par l’OCDE (délibération informative, consultative, et décisive).

Il s’agit ici de questionner l’efficacité des processus délibératifs, en quoi apportent-ils une valeur ajoutée à nos démocraties modernes, quels objectifs remplissent-ils, et quelles sont les retombées positives pour les citoyens. L’efficacité est mesurée par l’OCDE via 4 critères différents :

  1. La légitimité du processus auprès du grand-public
  2. La qualité des délibérations
  3. L’impact sur la décision publique
  4. Les effets sur l’ensemble des citoyens

La légitimité du processus auprès du grand-public

La confiance accordée par la population dans le processus délibératif est un facteur essentiel à son succès. Cette confiance dépend de plusieurs paramètres :

Définir les règles du jeu et s’y tenir

Un travail important doit être fait en amont du processus délibératif pour définir le sujet d’étude et les objectifs à donner aux délibérants. Un bon sujet doit respecter les contraintes suivantes :

  • Les enjeux doivent être importants pour la communauté concernée (ex : le climat pour un pays, l’urbanisme pour une ville, etc.)
  • Les « bonnes décisions » à prendre ne sont pas clairement identifiées, et ne sont pas binaires (Oui/Non)
  • Le sujet doit être formulé sous forme de question
  • Le cadre ne doit être ni trop large (impossible d’apporter une réponse), ni trop étroit (réponse purement technique)
  • La question doit être parfaitement neutre et n’inciter à aucune réponse prédéterminée

Enfin, les pouvoirs publics doivent être clairs sur la manière dont ils comptent se servir des réponses fournies par les délibérants à l’issue du processus. La plupart des processus sont de nature consultative, et ne sont donc pas contraignants pour les décideurs, mais il peut y avoir l’obligation de discuter de ces recommandations avec les organes législatifs concernés.

La sélection des délibérants

Traditionnellement, les délibérants peuvent être auto-sélectionnés (démocratie participative), ou bien sélectionnés directement par les pouvoirs publics en raison de leur compétence, expérience ou position au sein de la communauté. Ces méthodes ne sont pas représentatives de la population prise dans son ensemble, ce qui pose un problème de légitimité vis-à-vis des citoyens. Au-delà de la représentativité, ces délibérants sont aussi plus sujets aux groupes de pression que des citoyens tirés au sort.

C’est la raison pour laquelle l’OCDE ne s’est intéressée dans son étude qu’aux processus utilisant une sélection par tirage au sort des délibérants. La méthode la plus populaire est le tirage au sort à deux tours (civic lottery) :

Cette méthode est utilisée dans 60% des cas, et permet de constituer un échantillon représentatif avec un minimum de délibérants. De plus, la procédure est claire et facilement compréhensible pour les citoyens extérieurs au processus, garantissant un maximum de légitimité. Elle nécessite toutefois une certaine logistique selon la taille de l’échantillon du premier tour (de 2 000 personnes pour les petites communautés à plusieurs centaines de milliers pour l’échelon national).

Pour sélectionner parmi la population globale, plusieurs registres peuvent être utilisés : les listes électorales, la liste des adresses, la sélection aléatoire de numéros de téléphones, etc. Chaque base de données a ses défauts et aucune n’est parfaitement complète, mais cette marge d’erreur est en principe non significative par rapport à l’ensemble de la population.

Des travaux théoriques proposent des méthodes de stratification innovantes basées non pas sur des critères démographiques (âge, sexe, situation socio-économique, etc.), mais sur le « discours » des citoyens par rapport au sujet traité. En effet, il peut exister un biais de sélection au moment du premier échantillonnage : les citoyens pro-réforme peuvent être plus enclins à accepter l’invitation que les citoyens anti-réforme. Cette notion de représentation discursive a récemment été expérimentée dans la Climate Assembly du Royaume-Uni dans laquelle une partie de la stratification s’est basée sur la réponse des citoyens à la question « Êtes-vous inquiet au sujet du réchauffement climatique ? ».

La rémunération des délibérants est un paramètre qui influe fortement sur le taux de réponse au processus de sélection et à la représentativité de l’échantillon final. Celle-ci dépend de deux facteurs :

  • L’échelon du processus : une municipalité n’a pas le même budget à allouer aux processus délibératifs qu’un État, de plus les coûts supportés par les délibérants des processus locaux sont moins élevés car occasionnant moins de déplacements
  • La durée : plus les délibérations seront longues, plus les délibérants s’attendront à recevoir une compensation financière

En définitive, les délibérants sont rémunérés ou indemnisés dans 57% des cas, et pour le reste ils ne perçoivent aucune compensation (très majoritairement à l’échelon local).

L’implication des pouvoirs publics

Il existe un lien direct entre le niveau d’engagement politique ou institutionnel dans le processus et la crédibilité accordée par les citoyens dans celui-ci. Ainsi, dès le premier échantillonnage, il est de pratique courante d’apposer la signature du responsable politique le plus élevé (maire, président, ministre, etc.) sur les invitations. Les citoyens perçoivent davantage les enjeux et le sérieux de la démarche par ce biais. Par exemple, les expériences purement universitaires ont beaucoup de difficultés à susciter de l’implication citoyenne en raison de l’absence de garantie politique.

Ces responsables politiques, sans s’immiscer dans le processus, peuvent également participer aux sessions d’ouverture et de clôture pour accentuer la légitimité de celui-ci. Cela a notamment été le cas pour les assemblées citoyennes irlandaises, et la convention citoyenne pour le climat française.

La qualité des délibérations

L’apprentissage

Les délibérants sont, par nature, non spécialistes des thèmes abordés, c’est pourquoi une phase d’apprentissage est indispensable pour aboutir à des délibérations de qualité.

L’expérience montre qu’un processus d’apprentissage efficace doit être en mesure de satisfaire les conditions suivantes :

  • Donner aux délibérants l’accès à des sources d’informations diversifiées afin de favoriser l’émergence de points de vue différents dans les débats.
  • Autoriser les délibérants à demander certaines informations qui ne seraient pas initialement prévues est aussi un gage de légitimité dans le processus.
  • Fournir un « kit d’information » initial qui présente de manière objective le sujet, son contexte, les positions des pouvoirs publics, des institutions, les données de la statistique publique, etc. de manière à ce que les délibérants puissent s’imprégner du sujet avant le début des délibérations.
  • Prévoir une session dédiée à l’expression des points de vue des parties prenantes liées au thème (associations, secteur privé, institutions, etc.), ou, a minima, agréger ces positions dans un rapport ou sur une plateforme web accessible aux délibérants.
  • S’assurer que les experts sont sélectionnés selon des processus équitables et que leurs conditions d’expression auprès des délibérants sont identiques d’un expert à l’autre.

La facilitation

La plupart des processus délibératifs font appel à des facilitateurs pour encadrer les délibérations et éviter que les délibérants perdent un temps précieux à traiter des éléments hors-sujets ou qui semblent être entrés dans une impasse idéologique. Il s’agit également de régler les conflits entre délibérants qui peuvent perdre leur sang-froid, et de faire respecter une équité entre ceux-ci en évitant que la parole soit monopolisée par les éléments les plus charismatiques au détriment des citoyens plus discrets.

La prise de décision

Contrairement aux modèles traditionnels qui privilégient le débat seul, et donc une prévalence de la majorité, les processus délibératifs s’attachent à trouver un consensus aux questions qui leur sont posées. Certains processus vont même jusqu’à requérir une unanimité des participants sur les recommandations élaborées par le groupe. De manière plus générale, on observe que le taux d’acceptation doit être au minimum de 80% au sein des délibérants pour que la recommandation soit adoptée et incluse dans le rapport final.

L’impact sur la décision publique

L’écriture du rapport final

La capacité des pouvoirs publics à implémenter ou à discuter du travail produit par les délibérants dépend en grande partie de la manière dont il est rédigé.

En fonction des types de processus utilisés, plusieurs cas de figure peuvent se présenter :

  • Les citoyens s’appuient sur des textes rédigés par des experts et les approuvent tels quels ou avec des amendements
  • Un secrétaire est chargé de synthétiser les avis des délibérants dans des propositions qui sont ensuite remaniées par les sous-groupes puis validées par l’assemblée plénière des délibérants
  • Des juristes peuvent aider les délibérants à rédiger certains projets législatifs (ce qui permet de limiter les remaniement du texte par les pouvoirs publics une fois le rapport final transmis).

Il semble naturel de dire que plus les délibérants ont de contrôle sur le rapport final, plus celui-ci est légitime. Toutefois, les contraintes de durée font que les délibérants n’ont pas toujours les moyens d’écrire eux-mêmes à 100% les recommandations émises.

La réponse des pouvoirs publics au rapport final

La phase de discussion entre les pouvoirs publics et les délibérants semble indispensable au bon déroulement du processus, afin que les citoyens puissent faire part de leur expérience et mettre en perspective certains aspects de leur recommandations, puis que ceux-ci reçoivent des premiers retours des pouvoirs publics sur leur travail et la manière dont il pourrait être utilisé. En pratique, cette phase ne semble pas être négligée.

L’implémentation des recommandations

Dans seulement 18% des cas, moins de 50% des recommandations sont appliquées. Ce qui montre une certaine efficacité du processus délibératif dans les retombées concrètes de solutions. Toutefois, ces statistiques sont difficiles à obtenir, et sur les 300 expériences suivies par l’OCDE, seulement 55 d’entre elles recelaient des données tangibles et ont été incluses dans le graphique ci-dessus.

Cette efficacité n’est cependant pas si étonnante, car le processus en lui-même est initié par ces mêmes pouvoirs publics, qui définissent et cadrent le sujet donné aux délibérants. Vu le coût autant financier que politique que représente ces processus délibératifs, les pouvoirs publics n’ont pas intérêt à n’appliquer aucune des recommandations qu’ils ont eux-mêmes commandées. On peut supposer que les échecs sont dus à un mauvais cadrage initial de la question, ou une mauvaise qualité du processus.

Suivi des mesures

Les deux tiers des processus sont évalués par un simple sondage anonyme, notamment afin de connaître l’appréciation des délibérants concernant l’implémentation de leurs recommandations. Dans de plus rares cas, les délibérants sont à nouveaux convoqués (session post-recommandation) une fois que les mesures ont été prises, afin de sonder leur satisfaction et éventuellement de prendre des mesures correctrices. Des évaluations peuvent également être menées par des organismes tiers du milieu de la participation citoyenne, ainsi que par l’organisateur lui-même.

Les effets sur l’ensemble des citoyens

La délibération comme outil de vulgarisation et de démocratisation

Un processus délibératif qui s’accompagne d’une bonne communication publique permet de diffuser une partie des délibérations, des positions des différents experts, des réactions de la sphère publique et des parties prenantes auprès de l’ensemble de la population. Les citoyens externes au processus peuvent ainsi découvrir de nouveaux points de vue, acquérir des connaissances supplémentaires dans un thème, et peut-être changer eux-mêmes d’avis sur certaines questions. Cela est notamment utile lorsque la délibération est suivie d’un référendum (comme pour la Citizen Assembly irlandaise).

Un autre effet, distinct du thème abordé, est celui de l’engagement citoyen. Dans un contexte de « récession démocratique », voir que des citoyens tirés au sort arrivent à produire des recommandations suivies d’effets par la sphère politique peut déclencher des vocations parmi les citoyens externes au processus, et leur donner envie de s’impliquer davantage dans la vie publique.

De manière générale, la délibération met aussi en évidence qu’il n’y a jamais de réponse simple à un problème donné, elle enseigne la nécessité du compromis et du dialogue pour parvenir à des solutions apaisées et efficaces. Il s’agit d’un enseignement citoyen qui ne peut porter ses effets qu’à long terme, au gré de l’évolution de notre culture démocratique.

Coupler délibération et participation citoyenne

Plus de la moitié des processus délibératifs sont couplés avec des outils de démocratie participative, grâce auxquels les citoyens externes peuvent s’exprimer sur le sujet abordé :

  • Plateforme web qui recueille des propositions, sondages, etc.
  • Discussions en face à face entre délibérants et citoyens
  • Interview de parties prenantes
  • Forum citoyen
  • Cafés citoyens
  • etc.

Ces modes de participation citoyenne peuvent apparaître aussi bien avant, pendant, ou après le processus délibératif.

Sources

Innovative citizen participation and new democratic institution : catching the deliberative wave – OCDE 06/2020

Base de données des 300 processus délibératifs

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