La démocratie participative en Toscane : une institutionnalisation exemplaire

Contexte : un premier processus

La république d’Italie appartient à la catégorie des démocraties parlementaires. Les régions disposent d’une autonomie importante : les conseils régionaux peuvent passer leurs propres lois (sauf pour certains domaines réservés à l’État), et une junte détient le pouvoir exécutif local. La région de Toscane comprend 3,8 M d’habitants et représente une zone dynamique pour le pays.

Fin 2006, inspiré par l’essor des budgets participatifs au Brésil, le Président de la région initie le processus participatif « Le vie della participazione » qui vise à poser les bases nécessaires à rédiger une loi innovante sur la participation. À noter que cette initiative a été réalisée dans le cadre d’un programme européen et en collaboration avec la région Poitou-Charentes.

Dans un premier temps, les citoyens présents se sont exprimés sur ce qui manquait à la participation pour être efficace. Ceux-ci ont notamment évoqué le peu de fonds publics alloués pour ces événements, la difficulté de garantir la mise en œuvre des solutions préconisées par les participants, le manque de méthode, l’absence de règles permettant de distribuer équitablement la parole pendant les débats et le manque de médiatisation et d’informations. Ainsi, selon les citoyens, seuls les projets surmontant ces difficultés devraient être soutenus financièrement dans le cadre du projet de loi.

Quelques voix préconisent l’utilisation du tirage au sort pour sélectionner des panels représentatifs, mais la majorité préfère un système ouvert à tous les citoyens touchés par le ou les projets concernés. Quant au financement, certains souhaitent qu’il soit supporté par les entités initiatrices des projets, tandis que d’autres supportent la création d’une autorité indépendante chargée de distribuer des fonds sur certains critères. Afin de favoriser l’essor d’une culture participative, plusieurs propositions sont mises sur la table : former les fonctionnaires, inclure la participation dans les programmes scolaires, consacrer certains lieux à l’exercice de la participation et mettre en avant les exemples réussis de projets participatifs.

Phase d’expérimentation : la loi 69/2007

Le parlement toscan adopte la loi 69/2007 sur la base des recommandations formulées par les citoyens. Ainsi, l’Autorité pour la Promotion de la Participation (APP) est créée et dotée d’un budget annuel de 750 000 € pour accomplir sa mission. La loi prévoit une fin de ce programme en 2012, où un système pérenne devra être mis en place.

Ainsi, l’APP utilise son enveloppe budgétaire pour soutenir différents processus participatifs organisés en Toscane, le but étant d’identifier ceux qui seraient par la suite institutionnalisés en raison de leur pertinence au regard des critères de qualité chers aux citoyens. Il s’agit donc, dans cette première phase, de susciter un pluralisme méthodologique.

De 2007 à 2012, la loi 69/2007 a permis de financer environ 170 dispositifs de participation.

Phase d’institutionnalisation : la loi 46/2013

Cette loi va assez loin en confiant à l’exécutif la mission de « renouveler la démocratie et ses institutions par la mise en œuvre de processus participatifs ». L’APP est conservée, mais son fonctionnement est mieux décrit. Tout d’abord, l’autorité est dirigée par trois experts en matière de participation. L’APP bénéficie du soutien de nombreux acteurs publics : l’exécutif, le législatif, des institutions gouvernementales ainsi que plusieurs parties prenantes.

L’APP a pour mission d’étudier les projets participatifs que les municipalités ou d’autres organisations lui soumettent, et de se prononcer sur leur soutien financier. En outre, les projets qui dépassent 50 M€ doivent nécessairement mettre en œuvre un débat public préalablement à leur déploiement. Ce sera notamment le cas en 2016 avec le projet d’agrandissement du port de Livourne.

En harmonie avec la loi 46/2013, un ministère régional de la participation a été créé, ainsi qu’une plate-forme web destinée à recenser l’ensemble des processus participatifs de Toscane : « Open Toscana ».

Résultats et conclusion

Depuis 2015, environ 160 projets participatifs ont ainsi été soutenus par l’APP et le dispositif est toujours en place aujourd’hui (2022). Il en ressort que cette initiative est un franc succès, car il permet de favoriser l’essor des processus participatifs sans pour autant imposer un schéma de pensée unique : les organisateurs sont libres de proposer leur propre méthode.

L’institutionnalisation en deux phases est également exemplaire : elle permet d’explorer plusieurs pistes dans le temps dédié à l’expérimentation avant de trancher définitivement pour un mode de fonctionnement pérenne. La dimension régionale, nationale, et européenne du projet a également contribué à son aboutissement : les décideurs politiques régionaux ne pouvaient plus se rétracter en 2013 et devaient légiférer.

D’autres régions italiennes se sont inspirées du cas de la Toscane, et plusieurs lois ont été passées au niveau national pour rendre le recours à des débats publics obligatoires dans certains cas. Ainsi, la région de Toscane a fait office de territoire pilote pour ces processus participatifs.

Néanmoins, l’APP reste soumise aux aléas de la politique et a vu son budget décroître au fil des années. Ce manque de moyens ne lui permet pas de remplir toutes les missions qui lui sont confiées dans la loi 46/2013. Son manque d’indépendance financière constitue ainsi une vulnérabilité majeure qui met en péril sa continuité.

Autre problème : la compétence d’organisation de processus participatifs n’a pas du tout été institutionnalisée en Toscane, car les différents initiateurs de projet ont recours à des entreprises privées pour assurer la mise en place de ces dispositifs. Aucune équipe de fonctionnaires n’a donc été formée à cet effet, ce qui d’une part fragilise la pérennité de l’APP (puisqu’on peut arrêter le programme sans avoir à licencier ou reconvertir du personnel) et d’autre part est plus coûteux.

Le lien entre les projets participatifs locaux et le gouvernement régional sont souvent difficiles à établir. En effet, la sphère politique n’est pas habituée à promouvoir ce genre d’initiatives, et celles-ci restent donc souvent peu visibles pour les citoyens qui ne sont pas au courant de l’existence de ces processus.

Source

Participedia – The Tuscany Regional Participation Policy

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